BREVE CONTEXTO HISTÓRICO E IMPLICACIONES DE LA LEY APROBADA SOBRE EL EJERCICIO DE ACTIVIDADES SANITARIAS POR PSICÓLOGOS
21 Mar 2011
Tras más de siete años de lucha, por fin, el Pleno del Congreso de los Diputados del pasado 16 de marzo ha aprobado una Ley que, cuando se publique en el BOE y entre en vigor, viene a devolver en gran medida a los titulados universitarios en Psicología lo que la
Ley 44/2003 de Ordenación de las Profesiones Sanitarias (LOPS) les robó.Para comprender el contexto histórico y las implicaciones de la disposición legal aprobada, primero es conveniente tener unas nociones elementales sobre legislación y una visión cronológica de la situación legal de la profesión, tal y como se va a describir a continuación.
Profesiones y legislación
Las profesiones se van desarrollando en la sociedad, y consisten en un conjunto de actividades desarrolladas por un profesional con la finalidad de producir unos productos y/o prestar unos servicios, obteniendo con ellos unas contraprestaciones económicas. En algunos casos, los Estados estiman que determinadas profesiones, para poder ser ejercidas, requieren de ciertos requisitos. Con ello se persigue la finalidad de fomentar un buen servicio y minimizar los riesgos por un inadecuado ejercicio profesional (mala praxis).
Las normas generales que rigen las sociedades, incluidas las que afectan a las profesiones, vienen determinadas por las Instituciones que tienen atribuido poder legislativo, existiendo jerarquía normativa. Esto quiere decir que hay unas normas que son superiores y otras inferiores, no pudiendo contradecir las inferiores lo que está establecido en las superiores. Simplificando nuestro ordenamiento jurídico, éste se organiza de la siguiente manera:
- La Constitución Española es la norma suprema en España, a la que hay que añadir los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas y Tratados Internacionales (con especial importancia los Tratados de la Unión Europea).
- En un segundo escalón están los Reglamentos y Directivas que aprueban el Consejo Europeo y el Parlamento Europeo, las Leyes que aprueban las Cortes Generales (Congreso de los Diputados y Senado) y las Leyes de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias.
- Finalmente, están las normas reglamentarias (Reales Decretos, Órdenes Ministeriales, Decretos, Resoluciones…), que aprueban el Gobierno de la Nación y los Gobiernos de las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias y de acuerdo con lo establecido en las normas superiores.
Antes de la LOPS
La profesión de psicólogo es relativamente reciente en España, siendo formalizada su constitución con la creación de títulos universitarios específicos de Psicología a partir de la década de los 70 del pasado siglo, y la creación del Colegio Oficial de Psicólogos de España en 1980, según se estableció mediante la
Ley 43/1979. Desde entonces los licenciados y licenciadas en Psicología (y títulos homologados a éste), que estén inscritos en un Colegio Oficial de Psicólogos, son los que pueden ejercer como psicólogo en España.Si bien todavía no existe una norma que detalle a nivel general las funciones que desempeñan los psicólogos, se ha ido produciendo una prolija normativa que ha ido atribuyendo funciones específicas y requiriendo la intervención de los psicólogos en numerosos campos. Así, los psicólogos pueden ser especialistas sanitarios, participan en la realización de los reconocimientos necesarios para la obtención de numerosos permisos y licencias, realizan peritajes en los procesos judiciales, desarrollan su labor en los Tribunales de Menores, en los Centros de Internamiento de menores, en las Instituciones Penitenciarias, en los Cuerpos de Seguridad del Estado y deben prestar sus servicios a las víctimas de atentados terroristas y sus familiares, a las mujeres víctimas de violencia de género, a los agresores por este tipo de violencia, a los discapacitados, a los menores extranjeros solicitantes de asilo, etc.
La realidad de la Psicología, de la formación y el ejercicio profesional de los psicólogos, junto con esas numerosas normas legales y reglamentarias, ha configurado una profesión que se caracteriza por ser experta en la evaluación, diagnóstico e intervención sobre el comportamiento de las personas, actuando a nivel individual, grupal, organizacional y comunitario, con la finalidad principal de promover y mejorar el bienestar de los individuos, que además puede incidir sobre la mejora de su rendimiento en diversos campos (educativo, laboral, deportivo, seguridad vial…). Por tanto, dado que la Salud, tal y como define la Organización Mundial de la Salud, es un estado de bienestar físico, mental y social, y no la mera ausencia de enfermedad o dolencia, es claro que los psicólogos y psicólogas son esencialmente sanitarios, lo que no impide que puedan desempeñar tareas no sanitarias.
Antes de la entrada en vigor de la LOPS, no existía una delimitación clara legal de quiénes eran los profesionales sanitarios. Se podría decir, sin embargo, que los psicólogos y psicólogas en España tenían reconocida la condición de profesionales sanitarios en nuestro ordenamiento jurídico, debido, fundamentalmente, a dos hechos:
- Las sentencias del Tribunal Supremo, de 12 y 13 de diciembre de 1990, reconocieron que las actividades que tienen por objeto el estudio de la psiquis, el diagnóstico, la prevención o la curación de sus alteraciones, realizadas por los licenciados en Psicología inscritos en un Colegio de Psicólogos, son prestaciones de asistencia a personas físicas en el ejercicio de profesiones sanitarias y, consecuentemente, dichas actividades están exentas del impuesto sobre el valor añadido (IVA).
- Desde 1991 la profesión de psicólogo estaba incluida en el sector sanitario en el anexo I, que detallaba la relación de profesiones reguladas en España, del Real Decreto 1665/1991. Por tanto el psicólogo era un profesional sanitario y, como tal, estaba también regulado que su consulta figurase en los registros de centros sanitarios.
A pesar de ser una profesión esencialmente sanitaria, la presencia de los psicólogos dentro del Sistema Nacional de Salud era, y es, muy reducida. No obstante, gracias al buen hacer de los psicólogos y a su prestigio social creciente, en 1998 se logró que el Gobierno creara la especialidad sanitaria de psicólogo especialista en Psicología Clínica mediante el
Real Decreto 2490/1998, que implica la creación de un título oficial de especialista. Con ella se creaba una vía para consolidar la presencia de los psicólogos dentro del sistema sanitario. Hay que recordar que los profesionales del sistema sanitario público son, casi exclusivamente, especialistas, formados a través del sistema de residencia tras la obtención del título universitario. El título de especialista se obtiene vía PIR (psicólogo interno residente), en convocatorias anuales de poco más de un centenar de plazas. Ése es el sistema de acceso normal o estándar. De forma excepcional, han obtenido acceso al título de especialista los profesionales que ejercían desde antes de la creación de la especialidad, mediante un proceso de homologación extraordinario.La creación de este título de psicólogo especialista suponía reconocer un nivel de cualificación adicional, que permitía ocupar puestos de psicólogo especialista en psicología clínica dentro del sistema sanitario y reservar la denominación de psicólogo clínico a quien lo poseyera, pero en ningún momento negaba que los licenciados en Psicología realizaran tareas sanitarias. Lo mismo ocurre en otras profesiones sanitarias. Los médicos, enfermeros y farmacéuticos tienen creadas especialidades sanitarias, con los mismos efectos de reserva de denominación de especialista y reserva de plazas dentro del sistema sanitario, pero sus titulados universitarios, que son profesionales generalistas, pueden seguir ejerciendo profesionalmente. |
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Después de la LOPS
En noviembre de 2003, se produce el punto de inflexión que ha generado todos los problemas. Es entonces cuando entra en vigor la
Ley 44/2003 de Ordenación de las Profesiones Sanitarias (LOPS). A pesar de las insistentes gestiones de la Organización Colegial para que se incluyera en ella a los licenciados en Psicología como profesionales sanitarios, no hubo éxito.La LOPS establece cuáles son los titulados que pueden cuidar de la salud en España e incluye como profesiones sanitarias a las licenciaturas en Medicina, en Farmacia, en Odontología, en Veterinaria y en Ciencia y Tecnología de los Alimentos, y a las Diplomaturas en Enfermería, en Fisioterapia, en Terapia Ocupacional, en Podología, en Óptica y Optometría, en Logopedia y en Nutrición Humana y Dietética, pero no incluye a la licenciatura en Psicología. Sólo se reconoce como profesionales sanitarios a los psicólogos con título oficial de especialista.
En el momento de aprobación de la LOPS, había unos 44.000 psicólogos colegiados en España, de los cuales sólo unos 3.000 tenían el título oficial de especialista. Por tanto, de un día para otro, la LOPS dejó fuera de la Ley a unos 41.000 profesionales, la mayoría de los cuales realizaba actividades sanitarias beneficiando con su labor a decenas de miles de ciudadanos. La LOPS supuso la expropiación de las competencias sanitarias a los psicólogos, hecho que no tiene parangón ni situación equivalente en ninguna profesión, y, a partir de su aprobación, se creó una situación de inseguridad jurídica para estos profesionales, que implicaba que las Administraciones y los Tribunales de Justicia podían impedirles realizar su trabajo por no ser sanitarios.
A pesar de esta evidente injusticia, el Gobierno, y algunos haciéndole coro, se dedicaron a decir que no había ningún problema y que los psicólogos no especialistas podían seguir ejerciendo su profesión. Gracias a las movilizaciones que realizamos los profesionales, académicos y estudiantes, que culminaron con la mayor manifestación de la Psicología en la historia de España, en diciembre de 2004, finalmente se consiguió que el Gobierno reconociera la existencia del problema y la necesidad de la correspondiente solución. Así, finalmente, se adoptaron medidas para tratar de que más profesionales obtuvieran el título de especialista, aprobándose el
Real Decreto 654/2005, y se aprobó la Orden SCO/1741/2006 para permitir que los licenciados en Psicología, con ciertos requisitos de formación, pudiesen registrar su consulta como centro sanitario.El problema es que el título de especialista lo han seguido obteniendo muy pocos profesionales, el número de plazas PIR sigue siendo reducidísimo y esa Orden ministerial para reconocer las consultas de psicólogos no especialistas como sanitarias era ilegal, ya que iba en contra de lo establecido en la LOPS, que es una norma de rango superior, tal y como avisó la Organización Colegial, por lo que finalmente fue anulada por el Tribunal Supremo en una sentencia de 2010.
Este grave problema fue empeorando con el tiempo, dificultando el desarrollo de la profesión y provocando que psicólogos y psicólogas perdieran su trabajo, por no ser considerados profesionales sanitarios. Primero, ocurrió a psicólogos no especialistas de centros directamente dependientes del Sistema Nacional de Salud y, después, comenzó a afectar a los profesionales de los centros sociosanitarios, como los de atención a drogodependientes. A esto se añadió la citada sentencia del Tribunal Supremo, que anuló que las consultas de Psicología pudieran ser registradas como centros sanitarios, lo que las imposibilitaba concertar con aseguradoras sanitarias privadas, perdiendo pacientes e ingresos económicos, así como dejándolas en una precaria situación de inseguridad jurídica, expuestas a denuncias. Por último, afectó a los psicólogos de los centros de reconocimiento de conductores, ya que, desde junio de 2010, algunas Comunidades Autónomas empezaron a exigirles ser especialistas clínicos. Por tanto, la situación se estaba volviendo insostenible, afectando negativamente a la prestación de los servicios psicológicos en nuestro país, ya que usuarios y pacientes estaban perdiendo profesionales que hasta el momento habían ejercido competentemente su trabajo, atentando gravemente contra los derechos de los psicólogos al imposibilitarles de facto el desarrollo de su profesión.
A principios de 2011, había unos 52.000 psicólogos colegiados, y sólo unos 8.000 tenían el título de especialista. Por tanto, unos 44.000 profesionales seguían al margen de la Ley, siendo especialmente preocupante el caso de los que actuaban en contextos claramente sanitarios, como en las consultas privadas de Psicología, los centros de reconocimiento o las asociaciones de pacientes, que se pueden estimar en, al menos, unos 20.000 profesionales.
A partir de la entrada en vigor de la Disposición sobre Titulados en Psicología en la Ley de Economía Social
Para solucionar este problema, por fin, el Gobierno y el Grupo Parlamentario Socialista han promovido la inclusión de una disposición adicional dentro de la Ley de Economía Social, que fue aprobada por las Cortes Generales por todos los Grupos Parlamentarios y que, en breve, entrará en vigor con su publicación en el Boletín Oficial del Estado. Se puede acceder a su texto pulsando
aquí.Esta disposición adicional supone una solución provisional e implica varias cuestiones:
- Establece que quienes ostenten el título de licenciado en Psicología o alguno de los títulos de graduado en el ámbito de la Psicología adscritos a la rama de conocimiento de Ciencias de la Salud, podrán ejercer actividades sanitarias, siempre que hayan superado los estudios de graduado/licenciado, siguiendo un itinerario curricular cualificado por su vinculación con el área docente de Personalidad, Evaluación y Tratamiento Psicológicos, o con la Psicología Clínica y de la Salud, o bien hayan adquirido una formación complementaria de postgrado no inferior a 400 horas (o su equivalente en créditos europeos), de las que al menos 100, tendrán carácter práctico, vinculada a las áreas citadas.
- Los titulados en Psicología que cumplan los requisitos anteriormente citados podrán solicitar la inscripción de consultas o gabinetes de Psicología en el correspondiente registro de centros, servicios y establecimientos sanitarios.
Esta regulación supone el reconocimiento implícito de una nueva profesión sanitaria de psicólogo generalista, ya que los titulados que cumplan los requisitos citados pasan a tener reconocido que pueden realizar actividades sanitarias (conjunto de acciones de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento o rehabilitación, dirigidas a fomentar, restaurar o mejorar la salud de las personas, según la definición del Real Decreto 1277/203) y pueden registrar consultas de Psicología como centros sanitarios.
La norma aprobada no aclara explícitamente cómo se puede verificar que se cumplen dichos requisitos de formación, pero éstos hacen referencia a los itinerarios de Psicología Clínica y de la Salud impartidos dentro de las licenciaturas, y a los numerosos estudios de postgrado de este ámbito. La mayoría de los licenciados en Psicología que trabajan en el campo sanitario cumplen uno u otro requisito y, evidentemente, se acreditan mediante las certificaciones académicas correspondientes. Además, en caso necesario, siempre está la posibilidad adicional de que las entidades académicas y profesionales (Facultades de Psicología y Colegios Oficiales de Psicólogos) puedan certificar que, en vista de la formación acreditada mediante los documentos pertinentes, se cumplen los requisitos exigidos.
| La norma aprobada, al ser Ley, tiene el mismo rango normativo que la LOPS y por tanto tiene plena validez, no siendo recurrible. Con ella los psicólogos no especialistas, que cumplan los requisitos citados, ya tienen la consideración de sanitarios y pueden ejercer sus labores sin inseguridades jurídicas. Así, por ejemplo, a los psicólogos de los centros de reconocimiento ya no se les podrá exigir obligatoriamente el título de especialista, lo mismo que a los psicólogos que trabajan en consultas privadas o en asociaciones de pacientes, y los peritajes psicológicos judiciales realizados por estos profesionales tendrán plena validez jurídica, al ser emitidos por un profesional habilitado por la Ley para la realización de actividades sanitarias. |
En cuanto al ejercicio dentro del Sistema Nacional de Salud, o concertado con él, para hacer efectivas las prestaciones sanitarias derivadas de la
cartera de servicios comunes, seguirá siendo requisito estar en posesión de la especialidad. Esto plantea problemas para algunos psicólogos que trabajan en estos ámbitos sin tener todavía la especialidad reconocida. La solución a estos casos pasa por que se habiliten nuevas vías para obtenerla, tal y como se está planteando para médicos y farmacéuticos. La Organización Colegial sigue trabajando para que también se incluya en esta solución a los psicólogos que trabajan en el SNS sin título oficial de especialista reconocido.Pendiente la regulación definitiva
El Gobierno era consciente de la existencia del problema desde hace mucho tiempo y de que las medidas que había adoptado eran insuficientes, por ello la misma ministra de Sanidad en 2006, en el pleno del Congreso de los Diputados, planteó que la solución definitiva pasaba por la creación de una profesión sanitaria generalista para los psicólogos, dentro de la reforma de los títulos universitarios, creando un máster oficial sanitario para psicólogos, a la vez que se habilitaba a los profesionales ejercientes.
La disposición adicional aprobada dentro de la Ley de Economía Social se refiere a esta cuestión, estableciendo un plazo de 12 meses para que el Gobierno presente un Proyecto de Ley a este respecto. Las conversaciones entre los representantes profesionales, académicos y estudiantiles de la Psicología y el Gobierno se vienen manteniendo desde el pasado mes de diciembre de 2010, lo que está culminando un largo proceso de lucha de más de siete años.
Los representantes de la Psicología en España vienen defendiendo la necesidad de la creación de esta profesión sanitaria generalista de psicólogo, que podría tener como denominación «psicólogo sanitario», a la que se accedería tras cursar el Grado en Psicología y un máster oficial en Psicología Sanitaria. Este máster debería cubrir la formación teórica necesaria (hay que tener en cuenta que el Grado con respecto a la Licenciatura tiene un año menos) y, además, tener un alto contenido práctico, de tal manera que los titulados finalmente cumplieran los requisitos exigidos a nivel europeo en el
Europsy. Además, se considera muy importante que el máster sirva para configurar una auténtica carrera profesional de los psicólogos, acompasando formación y competencias. En este sentido, se defiende que el máster debería ser el requisito previo exigido para cursar el PIR. En todo caso, con la creación de la nueva profesión se deberían establecer las normas transitorias que habiliten a los psicólogos ya titulados para el acceso a la nueva profesión de psicólogo sanitario generalista, manteniendo la habilitación que se acaba de realizar con la Ley aprobada.El Gobierno viene poniendo algunas reticencias, referidas a la duración del máster y al hecho de que sea requisito de acceso a la especialidad, existiendo discrepancias en cuanto a cómo definir los criterios de acceso al máster, e incluso planteando la posibilidad de creación de grados sanitarios de Psicología que permitieran el acceso directo a la profesión, cosa que es inaceptable ya que realmente se imposibilitaría tener una adecuada formación para ejercer y cumplir los requisitos del Europsy.
Las conversaciones van a continuar en las próximas semanas, y deberían culminar antes de finalizar el verano, de tal manera que la Ley definitiva tuviera tiempo para ser aprobada antes de que finalice la legislatura y se convoquen nuevas elecciones generales en 2012.
Durante todos estos años, que han supuesto un profundo revulsivo en nuestra profesión y en los estudios universitarios españoles, el Consejo General de Colegios Oficiales de Psicólogos, muchas asociaciones de la Psicología, la Conferencia de Decanos de Facultades de Psicología y el Colectivo de Estudiantes de Psicología han venido trabajando conjuntamente para consolidar propuestas que regulen la formación y la actividad profesional de los profesionales de la Psicología. Las propuestas no han sido meras respuestas a los problemas que nos han ido surgiendo en nuestro país, sino que han respondido a un amplio y profundo debate en el seno de la Psicología española. Ese debate, que llevó a cambios tan importantes como el pase de los estudios universitarios de Psicología a Ciencias de la Salud, no ha atendido únicamente a consideraciones nacionales sino que también ha estado condicionado por los estándares de calidad en la formación y el ejercicio profesional de los psicólogos en los países más avanzados de nuestro entorno geográfico y cultural. Desde esa perspectiva, podemos decir que nuestras propuestas se fundamentan en un profundo conocimiento tanto de las necesidades de formación de los psicólogos, como de las mejores condiciones para el desarrollo de su actividad profesional. Estamos completamente seguros de que sólo los psicólogos bien formados, que puedan ejercer su profesión con exigencia y seguridad, serán útiles para la sociedad y para el desarrollo de la ciencia y la profesión de la Psicología. Esperemos que las autoridades de nuestro país así lo entiendan, cuando, dentro de unos días, enfrentemos la siguiente fase de negociación que nos lleve a la regulación definitiva de la actividad profesional de los psicólogos en el ámbito sanitario.